2004年，自荷兰首创发布针对中小企业的科技创新券政策以来，世界各国陆续开始借鉴并发展科技创新券，科技创新券政策在不同国家和地区均取得了不同层次的实施效果。目前，我国有超过1/3的省份实施了科技创新券政策，中小企业受益率超过50%。
2015年3月，武汉市开始推行科技创新券政策，由武汉市科技局对武汉市科技型中小微企业发放科技创新券，主要用于向科技服务机构购买科技孵化、技术转移、知识产权咨询、检验检测等科技服务。经过两年多的试行，武汉市科技创新券政策已取得较好的成效。
一、科技创新券政策内涵和意义
科技创新券政策实际上是一种政府购买创新服务的行为，由具有创新需求的科技型中小微企业向政府管理部门提出申请，管理部门核实其资格后发放创新券，发放对象的确定取决于企业创新需求和申请先后顺序。企业领取创新券后，可根据实际需求向科技服务机构购买科技创新服务，只要在科技创新券有效期限内使用即可。服务完成后科技服务机构凭创新券及相关材料到政府财政部门申请兑付，财政部门进行审核和拨款。这种购买服务发生在企业创新行为之前，区别于以往的“后补贴”政策，通过市场化的方式协调科技服务机构和中小微企业之间的合作，将科技资源的有效配置最大化，最终达到激发中小微企业创新活力，提升全社会整体创新水平。
党的十八届三中全会提出，要建设统一开放、竞争有序的市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。科技创新券政策正是引入市场化的机制，形成企业自主选择、公平竞争、科技要素自由流动的市场供需体系，发挥市场在资源配置中的主导作用，提高资源配置效率和公平性;减少科研经费浪费，提高政府财政资金使用效率;极大地鼓励中小企业的科技创新行为，为区域创新发展注入源源不断的动力和活力。
二、武汉市科技创新券实施现状
2015年3月，武汉市科技局印发《武汉市科技创新券管理办法(试行)》，科技创新券政策正式在武汉市实施。2015年12月，武汉市科技局对科技创新券发放对象和适用范围进行了适当调整，确定科技创新券的发放对象为武汉市辖区内注册、具有独立法人资格，且上年度营业收入不超过2000万元的三类企业之一：高新技术企业，技术先进型服务企业和市级以上科技企业孵化器内并经所在孵化服务机构推荐的科技企业。武汉市科技创新券适用范围包括技术开发、技术转移、技术咨询、技术服务(“四技”服务)，知识产权服务;检测服务和孵化服务四大服务类型。
科技创新券发放和领取方面，武汉市科技创新券在试行政策期采用纸质券，每张券编号惟一。武汉市科技局每年在官方政务网站发布科技创新券发放通知，符合要求的企业可前往武汉市民之家市科技局服务窗口按照先来后到的原则进行申领。2015年和2016年，武汉市科技局先后向武汉市科技型中小企业发放创新券共计6000万元。
2015年领券企业共计202家，2016年领券企业共计414家，合计616家。从领券企业的行业分布来看，领券企业数量最多的三大产业依次是光电子与新一代信息技术、高技术服务业和生物医药行业，占领券企业的比例分别为31.17%、25.49%和15.91%。从领券企业产值分布来看，产值小于500万元的领券企业数量最多，共计415家，占比67.37%，明显高于产值在500万(含)-1000万元和1000万(含)-2000万元两个区间的企业比例。领券企业数量在产业业和产值上的差异反映出企业对科技政策扶持的不同需求和倾向。
科技创新券使用情况方面，科技创新券通过市场化的方式引导科技资源在科技型中小企业之间进行配置，科技创新券的使用情况反映出科技资源的市场供需关系。武汉市科技创新券有效期为两年，企业可以先进行申领，后期根据企业实际需求进行使用。
武汉市科技创新券领券企业共计616家。其中，使用科技创新券的企业为472家，占比76.62%;未使用科技创新券的企业为144家，占比23.38%。使用科技创新券的企业中，用券比例小于或等于1/2的企业数量最多，共计216家，占比35.06%。由此可见，企业对科技创新券的申领存在一定的盲目性，分配方式有待进一步完善。
不同服务类型企业用券差异反映出企业对不同服务类型的需求差异以及服务类型本身的特点。从用券企业数量来看，知识产权服务类型用券企业数量最多，共计316家，占比51.30%;孵化服务类型用券企业数量最少，共计82家，占比13.31%。从用券金额来看，“四技”服务类型企业用券金额最高，共1415.0718万元，占比23.58%;孵化服务类型企业用券金额最少，共296.301万元，占比4.94%。后期可以对财政资金在各服务类型上的配置进行相应调整，以充分适应科技市场实际需求。
科技创新券兑付方面，武汉市科技局通过在全市进行征集，最终确定科技创新券服务机构283家，包括高校、科研院所、法定检测机构、工业技术研究院、知识产权代理机构，以及建有市级以上工程技术研究中心的高新技术企业、技术先进型服务企业和武汉市农业科技型企业(简称“企业工程技术研究中心”)，市级或市级以上孵化器和众创空间七大类型。其中，实际参与科技创新券政策兑券工作的机构共123家，占比43.46%。科技创新券收券机构参与率仍有较大提升空间。
兑券机构数量和兑券金额在机构类型上的分布。从兑券机构数量来看，参与兑券的知识产权代理机构数量最多，占比29.27%;从兑券金额来看，兑券金额最多的是高校和知识产权代理机构，两者相差不大，占比分别为29.12%和28.20%。
武汉市科技创新券政策经过两年的实践和探索，积累了丰富的经验，取得了初步成效。但在政策实施过程中，仍然有一些问题需要进一步解决和改善。例如，科技创新券的发放方式有待进一步优化;兑券机构参与率存在较大提升空间;财政资助与市场需求之间的对接需进一步平衡等。
三、推广实施科技创新券政策的几点建议
武汉市科技创新券政策实践过程中存在的问题反映出国内其他区域实施科技创新券政策存在的共性问题，需要在今后的实践过程中不断调整和改善。武汉市创新券政策的实施与评估，也为其他区域实施或推广创新券提供了参考和借鉴。
首先，扩大科技创新券政策适用对象和使用范围。在“大众创业、万众创新”的时代背景下，创新创业团队成为科技创新的重要力量之一，然而这些团队在开展创新创业活动中面临着各种各样的困难。科技创新券政策应将创新创业团队纳入适用对象范围，优先鼓励和支持以下三类创新创业团队：一是不具备法人资格，尚未注册企业;二是入驻市级及以上科技孵化器或众创空间;三是符合以上两条并在近两年省部级以上创业大赛中获得前三名的创新创业团队。在科技创新券服务范围上，也可根据企业需求进行适当扩充，不再局限于技术研发、设计、测试等“硬”技术服务项目，而是向企业创新战略、商业模式创新、人才培训、财务以及认证服务等“软”环节进行拓展。
其次，建立科学的科技创新券管理机制。企业对科技创新券的实际需求是随着企业发展阶段的变化而不断变化，这种变化带有不确定性和不规则性。应建立科学的科技创新券管理机制，从制度设计的角度避免科技创新券在使用过程中可能存在的浪费现象。应根据服务类型实施分类管理模式，依据不同服务类型设置不同种类科技创新券;设置“差别化”的申请和审核标准，尝试“以市场指导价”等方式规范服务市场定价、付费和评估机制，促进模块化、订单式的在线交易和申请兑现流程，从而提高管理服务效能。
第三，加快科技创新券与公共服务平台融合。公共服务平台的建立能够有效搭建企业与科技服务机构之间沟通的桥梁，增强科技服务机构对企业需求的反应能力和服务动力。加快科技创新券与公共服务平台的融合，建立科技创新券与科技公共服务平台融合的长效机制，有利于中小企业开展科技创新活动，提升我国科技创新整体水平。一方面，要从企业需求出发，引导更多的高校、科研院所加盟公共服务平台，使得各种大型科学仪器设备得到共享和利用。另一方面，要保障公共服务平台的规范化运作，确保供需信息透明，让中小企业获得更多的自主权，选择最适合的服务。此外，要促进各平台之间的交流和合作，打破区域和平台限制，让“创新货币”在各平台自由流通，真正实现创新服务一体化。
第四，探索科技创新券政策与科技金融政策的衔接。科技创新券政策是我国科技财政投入的一种创新方式，一定程度上刺激着产业创新需求和创新投入，从而带动更多企业和社会资本的投入。各地区政府应进一步探索科技金融政策与科技创新券机制相结合的运作模式，鼓励科技金融机构将持有创新券的企业和团队纳入重点服务对象给予更高关注，为其提供灵活多样、贴近需求的科技金融服务。同时，要注重科技创新券与科技金融政策在不同资助项目与资助阶段上的错位衔接。既能满足中小微企业创新需求，又能在企业成长壮大后能有其他科技金融政策支持企业创新。
第五，建立和完善创新券政策监督管理机制。要进一步优化创新券政策监督管理机制，避免企业非创新活动钻政策空子、避免服务机构在政策上寻租。一是在制度设计和管理体系构建时，应尽可能“管、办、服”机构彼此相对独立，保证权利分散、信息可查、风险可控，尽可能保证创新券推行的公平公正。二是要逐步建立起科技创新券活动的“诚信档案”体系和“黑名单”机制，引入第三方评估监理机构，定期对科技创新券资助项目和资金情况进行审计和抽查，对采取恶意串通、弄虚作假等行为骗取财政资金的单位，除依法追回资金外，列入永久黑名单，并限制其享受其他政策。三是对科技服务机构建立评价监管机制，建立服务机构“星级档案”，并采取必要的准入退出和奖惩机制。
(作者单位：武汉市民办科技机构管理办公室、武汉欣联国际咨询有限公司)
(责任编辑：韩梦晨)
