长沙高新区
国家自主创新示范区是经国务院批准，在推进自主创新和高新技术产业发展方面先行先试、探索创新经验、做出示范的区域。设立国家自创区的战略意义在于强化自主创新的引领示范效应，加大创新创业政策先行先试的力度，本文拟从如何明确“五大关系”，即管理模式与运行主体、批准范围与实施范围、国家政策与地方政策、国家评价和地方考核、国家自创区与其他国家级园区等，进一步加快推进国家自创区建设方面进行分析研究，并提出相关对策和建议。
国家自主创新示范区是经国务院批准，在推进自主创新和高新技术产业发展方面先行先试、探索创新经验、做出示范的区域，是新时期我国实施创新驱动发展战略的重大举措。自2009年3月中关村国家自创区成立以来，至今国务院已批复成立了17家国家自创区，涉及47家国家高新区，形成了以国家高新区为主要发展载体的构架。
设立国家自创区的战略意义在于强化自主创新的引领示范效应，加大创新创业政策先行先试的力度，目的是把国家高新区从“一次创业”的1.0版、“二次创业”的2.0版，转型提升为“创新驱动”的3.0版。长株潭国家自创区成立于2014年12月，经过两年多的建设取得较好发展，主要经济指标增速在30%左右，充分展示出国家自创区、国家高新区在湖南省高新技术产业发展中的先行军、排头兵、领头雁作用。然而，在推进国家自创区建设过程中也遇到许多困惑和问题。本文拟从如何明确“五大关系”、进一步加快推进国家自创区建设方面进行分析研究，并提出相关对策和建议。
株洲高新区
一、管理模式与运行主体
从已成立的17家国家自创区批复来看，主要有4种组织模式：一是“一区多园”模式。有中关村“一区十六园”、上海张江“一区十八园”、天津“一区二十二园”等3家。二是“独立园区”模式。有武汉东湖、西安、成都、杭州、重庆等以武汉东湖、西安、成都、杭州、重庆高新区为基础成立的5家国家自创区。三是“一市一区”模式。以深圳市成立的国家自创区。四是“多区协同”模式。有由南京、苏州等8家国家高新区组成的苏南国家自创区;由长沙、株洲、湘潭3家国家高新区组成的长株潭国家自创区;由广州、珠海等8家国家高新区组成珠三角国家自创区等8家。
国家自创区无论采取哪种模式，从管理形式上可分成4个层次：一是国家自创区所在省成立的省国家自创区建设领导小组，是省政府统筹推动国家自创区建设发展的议事协机构，由省委书记担任顾问，省长担任组长，分管副省长任副组长，省直相关部门和国家高新区所在市政府领导为成员;二是省国家自创区建设领导小组办公室，是领导小组的办事工作机构，设在省科技行政主管部门;三是国家高新区所在市的市委、市政府;四是组成国家自创区的国家高新区管委会。
笔者认为，明确和处理好4个层次的主体职能职责关系，对于加快推进国家自创区建设具有十分重要作用。这4个层次有4个主体：一是高层决策主体——省国家自创区建设领导小组，负责将国家创新驱动发展战略，通过与科技部建立部省共建机制，抓好国家自创区建设的顶层设计和贯彻落实，研究审议国家自创区建设的重大决策事项，审议国家自创区先行先试政策，统筹协调国家自创区建设重大项目及其他与自创区建设相关的重大事项。二是协调推进主体——省国家自创区领导小组办公室，主要负责组织编制国家自创区发展规划，制定省层面重大政策试点、重大平台与项目建设、重点人才引进计划等，编制绩效评估体系，协调推动创新资源开放共享。三是组织建设主体——国家自创区所在市政府，主要负责落实领导小组及办公室重点部署和工作任务，研制国家自创区产业发展、空间布局和先行先试政策等。四是实施执行主体——组成国家自创区的国家高新区，主要负责省领导小组、办公室和所在市政府有关国家自创区建设工作任务的具体实施落实。对于长株潭国家自创区这种“多区协同”模式而言，由于涉及多个国家高新区和所在地市政府，因此，必须充分发挥部际小组和省国家自创区建设领导小组作用，发挥省科技行政部门协调推进主体作用，通过建立自创区工作会商与联动推进工作机制，确保省直相关部门、长株潭三市与国家高新区之间的统筹协调联动。
湘潭高新区远眺图
二、批准范围与实施范围
在国务院对国家自创区批复中，第一条提出“同意XX、XX等国家高新区建设国家自主创新示范区，区域范围为国务院有关部门公布的开发区审批公告确定的四至范围。”换言之，国家要求所有国家自创区建设及政策覆盖面都必须在国土资源部等相关部门的批准范围之内。然而，国家高新区自1990年代初期创建以来，经过近30年的快速发展，规划范围不断扩大。大部分省市政府在国务院批复的基础上，根据国家高新区发展需要，在符合城市总体规划、土地利用规划和高新技术产业发展规划前提下，采取托管方式拓展高新区发展空间。例如，武汉东湖高新区1991年国家批准规划面积为43平方公里，经过6次区域调整和托管，现有面积为518平方公里。在《武汉东湖国家自创区示范区总体规划(2011-2020年)》中，明确实施范围为东湖开发区托管区域，总面积为518平方公里。在长株潭国家自创区中，长沙高新区1991年国务院批准规划面积为18.6平方公里，1997年实行“一区四园”管理体制，通过3次托管调整，全区规划面积扩大到280平方公里，其中岳麓区高科技园(麓谷)由7平方公里拓展到140平方公里。株洲高新区1992年国务院批准规划面积为8.8平方公里，2000年与天元区合并后，总面积达328平方公里。2009年3月进入“国家队”的湘潭高新区，现有面积拓展到46.8平方公里。在《长株潭国家自主创新示范区发展规划纲要(2015-2025年)》中，提出按照法定城乡规划及“一区三谷多园”的架构，逐步完善空间布局，“一区”即长株潭国家自创区;“三谷”分别为长沙高新区“麓谷创新谷”、株洲高新区“中国动力谷”、湘潭高新区“智造谷”;“多园”为在长株潭三市规划建设的国家级、省级开发区、工业园区、新型工业化产业化基地等若干园区。
由此可知，国家的战略要求是在国家有关部门批准范围内推进国家自创区建设，先行先试，探索路径，取得成功经验，发挥示范引领带动作用。而省市政府则是借助于国家自创区品牌，尽量扩大国家自创区建设范围，做大政策覆盖面。
笔者认为，对于国家自创区实施范围，既不能不考虑20多年来高新技术产业迅猛发展的迫切需要实际情况，固守20、30年前审批的规划一成不变，也不能随意扩大范围，从而失去国家设立国家自创区的初衷和战略意义。应该按照有利于“目标集中、资源集聚、创新集成、产业集群、功能集合、土地集约”原则，科学合理地做好国家自创区实施规划。
三、国家政策与地方政策
研究和制定自主创新政策，并开展先行先试是国家自创区的重要使命。在国务院对国家自创区批复中，在同意获批国家自创区适应中关村国家自创区有关等政策措施的同时，又支持国家自创区所在省市政府研究制定适合于本地的相关政策措施。如在国务院关于武汉东湖国家自创区批复中，不但明确同意东湖高新区适用中关村国家自创区有关政策措施，还支持湖北省及武汉市政府积极利用政府采购政策等。在《国务院关于同意支持长株潭国家高新区建设国家自主创新示范区批复中》指出，同意长株潭国家高新区享有国家自主创新示范区相关政策，同时结合自身特点，积极开展科技体制改革和机制创新，在科研院所转制、军民融合发展等方面先行先试。
目前，国家自创区政策主要是中关村自创区制定的“6+4”政策，包括中央级事业单位科技成果处置权和收益权改革试点政策、鼓励创新创业税收试点政策、股权激励试点政策、科研经费分配管理改革试点政策、高新技术企业认定试点政策、建设全国场外交易市场试点政策等6项政策，以及2015年国务院决定的中关村国家自创区试点的有关有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税等4项政策。
这些政策对于加快推进国家全面深化改革、创新驱动发展、“一带一路”、大众创新万众创业、“互联网+”等一系列重要战略部署，推进自主创新和高新技术产业发展，充分发挥了国家自创区在完善科技创新体制机制、加快转变经济发展方式等方面的重要引领、辐射和带动作用。但是，在实践中不少省市和国家高新区也深深感到，从中关村“6+4”政策的受众主体来看，越是高校及科研院所、国家事业单位密集的国家自创区，政策实施的效果就越好。换言之，对于高校及科研院所、国家事业单位较少的国家自创区，省市政府必须以国家自创区政策为导向，结合各地实际，以企业作为创新主体来研究制定以有利于促进创新创业、加快行政审批改革和充分发挥市场对资源的配量作用等为主题的政策。因此，上海市委市政府、河南省委省政府、湖南省委省政府等以及深圳市、南京市、成都市、西安市等地纷纷制定出台了一系列推进国家自创区建设的政策和措施。
笔者认为，国家在做好国家自创区政策总结、提升和推广的同时，应该更多更大力度地支持各地紧扣国家自创区建设的目标和特色，充分践行政策先行先试内涵，当好政策创新和突破的先行者、排头兵。
四、国家评价和地方考核
国家自创区自中关村国家自创区成立至今已有8年时间。根据国家对自创区建设要求，科技部正在起草制定《国家自主创新示范区评价指标体系》。据了解，该体系拟设立新产业新业态、创新创业生态、高端链接和辐射带动、体制机制创新和政策突破等4个一级指标和24个二级指标，是科技部《国家高新区评价指标体系》的升级版，着重指导国家自创区提高自主创新能力、优化创业生态、推进政策为突破口的市场化改革。国家自创区所在省市政府也提出研制国家自创区评价考核体系。如湖南省政府在《长株潭国家自主创新示范区规划纲要》中明确：“构建科学评价机制，加强对各园区创新资源聚集利用和经济效益的统计分析、动态监测、考核评估，根据考核评估结果对各分园实行动态管理，建立相应的激励和退出机制。”
多年来，国家高新区所在省市政府虽然对国家级开发区(包括高新区、经开区等)都建立绩效考核体系，但是其主要考核指标及权重和战略导向与国家评价指标体系不尽相同。如长沙市对长沙高新区的绩效考核指标中，项目引进与建设、税收收入、规模以上工业及服务业增加值、固定资产投资等经济指标占总指标分数的60%以上，且每年必须引进一个投资规模不少于50亿元的重大项目，而与创新能力相关的考核指标仅占总指标分数的20%。因此，作为长株潭国家自创区的核心区——长沙高新区，既要接受科技部的综合评价，又要接受长沙市的绩效考核。笔者认为，在科技部研制的《国家自主创新示范区评价指标体系》中，应当将省市政府对国家高新区在领导班子配备、政策支持、财税体制和简政放权等方面纳入评价内容予以考核，从而促进省市政府把支持国家自创区、高新区建设摆到更加突出的地位，举全省、全市之力推进发展。要强化评价考核结果的运用，实现考核的公开、公平和公正，突出评价的权威性、可比性和导向性。要建立国家自创区、高新区动态管理机制，对考核评价结果好的给予表彰奖励，对考核评价结果不合格的，提出警告，限期改正，直至取消国家级牌子。作为“多区协同”的长株潭国家自创区，要将自创区绩效考核纳入对省直相关部门和长株潭三市的绩效考核指标体系。
五、国家自创区与其他国家级园区
面对经济发展新常态，国家按照“四个全面”战略布局要求，把创新驱动发展作为国家的优先战略，大力推进以科技创新为核心的全面创新。《国家创新驱动发展战略纲要》提出聚焦国家区域发展战略，以创新要素的聚集与流动促进产业合理分工，优化区域创新布局，推动区域创新能力和竞争力的整体提升，打造区域经济增长极。因此，国家在布局国家自创区的同时，又先后批准成立了国家综合配套改革试验区、国家自由贸易试验区、国家级新区等国家级园区。这些国家级园区大都与国家高新区在规划空间和实施范围上形成“叠加”。这种“多区叠加”格局对于推进国家自创区、国家高新区建设，既形成有利发展的优势，又带来不少新的问题问题。如长沙高新区抓住长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区、长株潭国家自创区和国家级湘江新区“三区叠加”的区域发展新机遇，围绕“创建一流机制、聚集一流人才、培育一流企业、打造一流环境”目标，加快转变经济发展方式，不断推进供给侧结构性改革，奋力争先晋位，2016年园区实现营业总收入4800亿元，综合实力在全国156家国家高新区中排列第16位，创新能力位列前十。然而，在工作中也产生一些问题。
一是从顶层设计看，缺乏对高新区与“三区”战略之间系统性、前瞻性和差异性的关联互动性研究，难以形成国家与地方、部门与园区、园区与园区、政府与市场的有效统筹与协同，实现“1+3>4”的放大效应。二是从管理体制看，缺乏对高新区与“三区”实施高层统筹、高效协调的管理机制。长沙高新区、长株潭国家自创区由科技部主管，长株潭两型试验区、湘江新区由国家发改委主管，这种管理体制对长沙高新区形成多头指挥、多层管理局面。三是从绩效评价看，缺乏对高新区与“三区”建立导向一致、指标科学的评价考核体系。由于长沙高新区和“三区”在行政管理上主管部门和主体层次不同，长沙高新区在接受科技部国家高新区综合评价和长沙市国家级园区绩效考核基础上，增加了长株潭自创区考核评估、长株潭“两型社会”试验区差异化考核和湘江新区绩效考核，形成国家、省、市、区四级五类多重考核局面。
因此，笔者认为，一要科学合理布局，推进“多区叠加”统筹发展。国家要依据区域发展战略规划要求和功能定位，从城市建设、城乡统筹、土地利用、产业发展等整体规划出发，按照有利资源要素整合、有利土地开发节约、有利绿色协调发展的原则，科学合理布局各类发展区域空间，达到“多区叠加”统筹发展的目的。
二要做好顶层设计，推进“多区叠加”融合发展。省市政府要从国民经济与社会发展整体布局和重大项目实施及带动影响出发，对各类国家级园区发展战略和功能定位进行协同性、系统性、前瞻性、差异性研究，实现“多区叠加”有效融合的目标。要从打造国家创新示范引领高地战略出发，构建跨区域创新网络，组建区域协同创新共同体，推进国家高新区按照发展高科技、培育新产业的方向转型升级，统筹和引领区域一体化发展，增强“多区叠加”融合的效果。
三要优化体制机制，推进“多区叠加”协同发展。建立部省共建协调机制。省市政府要加强与科技部联系，落实国家区域发展任务和先行先试政策，推动“多区融合”发展。建立“多区叠加”战略高层统筹、高效协调的行政管理机构。成立省国家区域协同发展推进机构，负责组织各类国家区域发展规划的统筹协调和建设推进实施工作。建立“多区叠加”战略导向一致、指标科学的评价考核体系。
(作者系国家高新区发展战略研究会副会长兼秘书长)
(责任编辑：韩梦晨)
